來(lai)源：工程總承包之家  文(wen)：郭剛

2019年(nian)5月(yue)17日(ri)，住建部(bu)網站(zhan)發布(bu)了(le)《住房和城鄉建設部(bu)辦(ban)(ban)公廳、國家(jia)發展改革委辦(ban)(ban)公廳關于(yu)征(zheng)求(qiu)房屋(wu)建筑和市政基礎(chu)設施(shi)項目工程總承包管(guan)理辦(ban)(ban)法（征(zheng)求(qiu)意(yi)見(jian)稿(gao)）意(yi)見(jian)的(de)函》，這(zhe)是(shi)繼2017年(nian)底發布(bu)首次征(zheng)求(qiu)意(yi)見(jian)稿(gao)之后的(de)第(di)二次征(zheng)求(qiu)意(yi)見(jian)。對比兩版征(zheng)求(qiu)意(yi)見(jian)稿(gao)，可以發現很多(duo)變化(hua)。

兩(liang)版征求意見稿在以下(xia)九個方(fang)面存在差異。

1.監督管理部門

2.工程總承包方(fang)式(shi)的適用項目(mu)

3.發(fa)包階段和條件

4.工程總承(cheng)包(bao)單位條件(jian)

5.投標文件(jian)編制期限

6.評標委員(yuan)會組成

7.合同價格形式

8.工程總承包(bao)項目經(jing)理(li)條件

9.安全責(ze)任

通讀兩版征求意見稿，除了細節描述差異以外，主要在項目投資管理、發包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價格形式這幾方面存在重大變化。

項目投資管理、發包階段和條件方面的變化和2019年5月5日國務院發布的《政府投資條例》（國務院令712號）相關。

《政(zheng)府投(tou)資(zi)(zi)(zi)條例(li)》是我(wo)國(guo)關于政(zheng)府投(tou)資(zi)(zi)(zi)管理(li)(li)的第一部(bu)行政(zheng)法規，明確了政(zheng)府投(tou)資(zi)(zi)(zi)概念(nian)、范圍、決策程(cheng)序、投(tou)資(zi)(zi)(zi)年(nian)度(du)計劃、項目實施、監督(du)管理(li)(li)和法律(lv)責任，該(gai)條例(li)將于2019年(nian)7月1日起(qi)執行。

《政府投資(zi)條例》的要點(dian)主要在(zai)四個方(fang)面：

1）政府投資(zi)主(zhu)要在非經(jing)營性(xing)(xing)公共領域項(xiang)目(mu)，有經(jing)營性(xing)(xing)收益的項(xiang)目(mu)應該采取多種形(xing)式讓渡給市場(chang)，激(ji)發市場(chang)活力。

2）明確了決(jue)策審(shen)批(pi)環節，政府(fu)采取直接(jie)投資(zi)(zi)方(fang)式、資(zi)(zi)本金注入方(fang)式投資(zi)(zi)的(de)項目，項目單位(wei)應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府(fu)投資(zi)(zi)管(guan)理權限和規定(ding)的(de)程序，報投資(zi)(zi)主(zhu)管(guan)部門或者其他有關部門審(shen)批(pi)。

3）大幅提高了概算約(yue)束力，經(jing)投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)主管(guan)部(bu)門(men)(men)或(huo)者其他(ta)有(you)關(guan)部(bu)門(men)(men)核(he)定的投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)概算是(shi)控制政府投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)項目(mu)總投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)的依據。初步設計提出的投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)概算超過(guo)經(jing)批準的可(ke)行性研究報(bao)(bao)告(gao)提出的投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)估算 10% 的，項目(mu)單(dan)位應當(dang)向投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)主管(guan)部(bu)門(men)(men)或(huo)者其他(ta)有(you)關(guan)部(bu)門(men)(men)報(bao)(bao)告(gao)，投(tou)(tou)(tou)資(zi)(zi)主管(guan)部(bu)門(men)(men)或(huo)者其他(ta)有(you)關(guan)部(bu)門(men)(men)可(ke)以要求(qiu)項目(mu)單(dan)位重新報(bao)(bao)送(song)可(ke)行性研究報(bao)(bao)告(gao)。

4）加(jia)強地方政府債務風險管(guan)理，明(ming)確(que)政府及其有關(guan)部門(men)不得違法違規(gui)舉借債務籌措政府投資(zi)所需資(zi)金。政府投資(zi)年度計劃中應當明(ming)確(que)建(jian)設資(zi)金及其來源。明(ming)確(que)政府投資(zi)項目應當確(que)保(bao)資(zi)金落實到位，不得由施工單位墊資(zi)建(jian)設等(deng)。

《政府(fu)投資(zi)條例》出臺(tai)的(de)(de)大(da)背(bei)景是(shi)支撐供給(gei)側改革的(de)(de)持續深(shen)化，是(shi)進一(yi)步(bu)落實“三(san)去一(yi)降一(yi)補”的(de)(de)政策保(bao)障，通過規(gui)范(fan)政府(fu)投資(zi)行為，遏制(zhi)投資(zi)沖(chong)動，加強風(feng)險防范(fan)。根據《政府投資條例》，政府投資項目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見稿》中提出了“政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包”。

《政府(fu)(fu)投(tou)資(zi)條例》也提出了簡化報批文(wen)件和審(shen)批程序的政府(fu)(fu)投(tou)資(zi)項目類型。《政府(fu)(fu)投(tou)資(zi)條例》第(di)十三條規定：

“對下列政府投(tou)資項目，可(ke)以按照國家有關規(gui)定簡化(hua)需要報批的(de)(de)文件和審(shen)批程序：（一）相關規(gui)劃中已經明確的(de)(de)項目；

（二）部分擴(kuo)建(jian)、改建(jian)項目(mu)；

（三）建設內容單一、投資(zi)規模較小(xiao)、技(ji)術方案簡單的項目；

（四）為應對自然災(zai)(zai)害、事故災(zai)(zai)難、公共衛生事件、社會(hui)安全事件等突發(fa)(fa)事件需要緊急(ji)建設的項目。相關類型項目可以在投資決策審批后進(jin)行(xing)工程(cheng)總承(cheng)包(bao)發(fa)(fa)包(bao)。

一些地方政策中對于工(gong)程總(zong)承包(bao)(bao)發(fa)包(bao)(bao)階段(duan)和(he)條件也有類(lei)似要(yao)求。例如(ru)，2016年底上海市(shi)發(fa)布的《工(gong)程總(zong)承包(bao)(bao)試(shi)點(dian)項(xiang)目管理辦法》中，對工(gong)程總(zong)承包(bao)(bao)可以發(fa)包(bao)(bao)的階段(duan)做了兩類(lei)描述：

（一）項目審批、核(he)準或者備案手(shou)續完(wan)成，政(zheng)府投資項目的工程(cheng)可行性(xing)研(yan)究報(bao)告獲得批準；

（二）初(chu)步設(she)(she)計文件(jian)獲得批準或者(zhe)總體設(she)(she)計文件(jian)通過審(shen)查,并已完成依法必須進(jin)行(xing)的勘察和(he)設(she)(she)計招標(biao)。

其中，對于工(gong)程(cheng)可(ke)行性研究報告獲(huo)批后發包(bao)的工(gong)程(cheng)總(zong)承(cheng)包(bao)項目，要(yao)求工(gong)程(cheng)項目的建設(she)規模、設(she)計方案、功(gong)能(neng)需求、技術標(biao)準、工(gong)藝路線、投資限額及主(zhu)要(yao)設(she)備規格等均應確定，并滿足下(xia)列情形之(zhi)一：

（一）經核定的重點產業項目(mu)；

（二）建設(she)標準明確的一般工(gong)業項目；

（三(san)）功能(neng)需求可由(you)國家或行業(ye)技術標準、規程(cheng)確定的市政基(ji)礎設(she)施及維修項目(mu)、園(yuan)林綠化(hua)項目(mu)；

（四）受(shou)汛期等因素(su)制約的中、小型水利項目(mu)；

（五）采用裝配式(shi)或者BIM建造技術的中(zhong)、小型(xing)房(fang)屋建筑項(xiang)目；

（六）列入(ru)市級重大工程且(qie)對建設(she)周(zhou)期有(you)特殊要(yao)求的項目；

（七）其他前期條件充分(fen)且功能技術符(fu)合(he)工程總承(cheng)包發包的項目。

按照本次《征求意見稿》對于發包階段和條件的要求，政府投資項目的決策會更加理性，分階段（初步設計審批完成后）進行工程總承包發包的項目會成為主要類型。

不(bu)過(guo)，就這點而言，和(he)國際(ji)工程建(jian)設(she)模式還是(shi)有(you)一定差(cha)異。

在美國(guo)工(gong)(gong)程(cheng)建(jian)設(she)市場上，主要(yao)存在三種工(gong)(gong)程(cheng)建(jian)設(she)模式(shi)：DBB模式(shi)（DESIGN-BID-BUILD，類似于(yu)我國(guo)傳(chuan)統工(gong)(gong)程(cheng)建(jian)設(she)模式(shi)）、CMGC/AR 模式(shi)（承(cheng)包(bao)商介入工(gong)(gong)程(cheng)設(she)計階段，類似于(yu)分階段工(gong)(gong)程(cheng)總承(cheng)包(bao)模式(shi)）、DB模式(shi)（DESIGN-BUILD,由一個承(cheng)包(bao)商負責(ze)全(quan)部設(she)計和施工(gong)(gong)，類似于(yu)全(quan)過程(cheng)工(gong)(gong)程(cheng)總承(cheng)包(bao)模式(shi)）。

根據美國設計建造學會和FMI咨詢公司的研究，2013年到 2017年期間，美國工程建設市場上DB模式占比最高，達 39%；2018年到2021年的預測表明，DB模式占比將進一步擴大，達到44%。

因此，在美國工程建設市場上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業主可控性高等優勢，成為最重要的工程建設模式。

圖一：美國工程建設模式分析和預測

本次《征求意見稿》另外一個重大的變化是要求“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。”

實(shi)際上，從2018年7月(yue)住建(jian)部(bu)發布(bu)的(de)《住房城鄉建(jian)設部(bu)辦公(gong)廳關于(yu)同(tong)意上海、深圳市開展工(gong)程總(zong)承(cheng)包(bao)企(qi)業(ye)編制(zhi)施工(gong)圖(tu)設計(ji)文件試點的(de)復函(han)》來看，分階段開展工(gong)程總(zong)承(cheng)包(bao)和(he)設計(ji)企(qi)業(ye)更(geng)多定位于(yu)前端工(gong)作的(de)思(si)路已經初見端倪。

不過(guo)，這對于建筑和市政設計行業的勘察設計企業而言，是一個很大的利空消息。如果因為參與了前期工作而不能成為工程總承包單位，設計企業業務模式轉型的市場空間將會受到較大的限制。

從目前發布的法規來看，為項目提供了前期設計或咨詢服務工作的單位，能否繼續參與該項目的總承包投標，在法律上存在爭議。

國家《招(zhao)投標法》和(he)《招(zhao)投標實施條(tiao)例》中未對(dui)此情(qing)況做出(chu)明(ming)確(que)規定(ding)。《標準施工招(zhao)標文件(jian)》里明(ming)確(que)要求施工投標人不得為(wei)本(ben)標段前期提供(gong)設(she)計或咨詢服務，但設(she)計施工總承包的除外。

從(cong)公平的(de)角度出發，如(ru)果將前期咨詢設計文(wen)件(jian)向所有(you)投(tou)標(biao)人(ren)公開，并給與各(ge)投(tou)標(biao)人(ren)充分的(de)投(tou)標(biao)準(zhun)備(bei)時間，這種情況下(xia)不但不會存在不正當競(jing)(jing)爭，反而會促進(jin)各(ge)投(tou)標(biao)人(ren)在透明(ming)的(de)招標(biao)條件(jian)下(xia)充分競(jing)(jing)爭，更有(you)利于業(ye)主以更好的(de)合(he)同條件(jian)實現工程(cheng)建設目(mu)標(biao)。

一些(xie)地(di)方政策也沒有對工程總承包單位(wei)條件(jian)做(zuo)出類似(si)限(xian)制，而是對如(ru)何招標(biao)進(jin)行了(le)細(xi)化規(gui)定。

例如(ru)2017年(nian)5月發布的(de)《湖南省房屋建筑和市(shi)政基礎設(she)施工(gong)程(cheng)總承包招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)活動(dong)管理暫(zan)行(xing)規定》第十條規定：編制項(xiang)目申(shen)請書(shu)、項(xiang)目建議書(shu)和可行(xing)性研究報告，以及初步設(she)計文件或方案設(she)計的(de)工(gong)程(cheng)咨(zi)詢服務單位或其(qi)附屬(shu)機構參與投(tou)標(biao)(biao)的(de)，在(zai)購買招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)文件的(de)同時，將(jiang)與該招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)工(gong)程(cheng)相關的(de)圖紙(zhi)及技術資料（含(han)電(dian)子(zi)文件）等(deng)提(ti)交招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)人公布，供所(suo)有潛在(zai)投(tou)標(biao)(biao)人參考(kao)。

如果沒有更多不同意見(jian)的(de)話(hua)，新版《征求意見(jian)稿》預(yu)計很快會成為正式的(de)部門級(ji)規(gui)章，對房屋建筑和(he)市政(zheng)基(ji)礎(chu)設施領域政(zheng)府投資項目的(de)工程總承包建設模式的(de)實施將起到重要指導(dao)作用。面對這樣(yang)的(de)政(zheng)策(ce)形勢，設計企業能夠做些什么？

筆(bi)者認為，在房屋建筑和市政基礎設施領域，絕大部分設計企業不可能發展成為工程公司（即以工程總承包為主要收入和利潤來源的企業）。

原因很簡單，工程總承包不會成為市場的主流工程建設模式。

以房屋建筑領域為例，國內的房地產企業負責了絕大部分的項目投資，他們本身就是項目管理公司，不可能采取工程總承包建設模式。在一些專項產品領域，例如市政污水處理或環境工程或醫療建筑領域等，則可能產生專注于相關領域的設計企業轉型的工程公司。

設計(ji)企業是(shi)技術密(mi)集(ji)(ji)型、知識密(mi)集(ji)(ji)型企業。技術是(shi)設計(ji)企業立(li)身(shen)之本，也是(shi)設計(ji)企業業務模式轉型的基(ji)礎。

1）設計企業首(shou)先應該(gai)重視技術積累和(he)技術創(chuang)新，在核(he)心競爭(zheng)力建設方面下功(gong)夫。在(zai)塑(su)造(zao)設計(ji)業務特色的(de)基礎上，加(jia)強項目(mu)策劃咨詢能力建設，力爭成為業主的(de)智庫和戰略合(he)作伙伴，提升自我價值。

2）其次，面對政府投資項目建設模式的變化，設計企業應采取多輪驅動的業務戰略。在做好設計業務的基礎上，加強資源整合和全過程項目管理能力建設，積極拓展“設計+項目管理”的全過程工程咨詢業務，為業主提供更全面的服務。

3）加強施工能力建(jian)設。工程總承包業務如果(guo)想持(chi)續做下去，設計施(shi)工一體化服務能力(li)需要大力(li)提升。

設計企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)應有(you)選擇(ze)地拓展(zhan)工程總承(cheng)包(bao)。建議設計企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)不要以做(zuo)大規模為(wei)工程總承(cheng)包(bao)業(ye)(ye)(ye)務(wu)拓展(zhan)的主要出(chu)發點，而應更多考慮拓展(zhan)技術復雜、有(you)利(li)于(yu)體現設計企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)技術價值的項目(mu)，在一些設計企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)具備技術優勢的專項產品領域(yu)形成(cheng)設計施工一體化服(fu)務(wu)能力，以此提升(sheng)總承(cheng)包(bao)業(ye)(ye)(ye)務(wu)盈利(li)空間，控制(zhi)業(ye)(ye)(ye)務(wu)風險(xian)。